Compliance & Digitalisierung

Cooperative Compliance in Europa: Horizontaal Toezicht, SII und Echtzeit-Meldungen als Vorbild für Deutschland

8. Juni 2026

Autoren: Prof. Dr. Manzur Esskandari, Rechtsanwalt und Fachanwalt für Steuerrecht, Honorarprofessor an der Universität des Saarlandes, Lehrbeauftragter der Hochschule Osnabrück und Dr. Daniela Bick, LL.M. (Taxation), Rechtsanwältin und Fachanwältin für Steuerrecht, Lehrbeauftragte der Hochschule Osnabrück, REB Steuerberatung GbR, Osnabrück.

TL;DR

Drei europäische Staaten zeigen, wie kooperative und digitale Steuer-Compliance praktisch aussieht. Die Niederlande arbeiten mit individuell ausgehandelten Convenanten und laufendem Datenzugang der Belastingdienst, Spanien mit der elektronischen Echtzeitmeldung aller Rechnungsdaten binnen vier Werktagen, Italien mit einem zertifizierten Tax Control Framework, dessen Umsatzschwelle bis 2028 von 750 auf 100 Millionen Euro fällt. Alle drei Modelle senken bei innergemeinschaftlichen Lieferungen das Risiko, dass ein Fehler als vorsätzliche Umsatzsteuerhinterziehung gewertet wird, weil maximale Transparenz den Nachweis bewusster Täuschung erschwert. Italien geht am weitesten und verbindet das mit einer hälftigen Sanktionsmilderung und voller Haftungsbefreiung über das Modello 231.

Rechtsstand: Juni 2026 – basierend auf Orden HFP/417/2017, D.Lgs. 128/2015 in der Fassung des D.Lgs. 108/2024 und der Modelconvenant Horizontaal Toezicht

Definition: Cooperative Compliance bezeichnet ein Verhältnis zwischen Unternehmen und Finanzverwaltung, in dem das Unternehmen seine steuerlich relevanten Daten und Risiken laufend und proaktiv offenlegt und die Verwaltung dafür eine zeitnahe, kooperative statt nachträglich-repressive Kontrolle anbietet.

Die OECD hat dieses Modell 2013 in ihrer Studie „Co-operative Compliance: A Framework“ als Leitbild beschrieben. Die nationalen Ausprägungen reichen vom vertragsbasierten niederländischen Horizontaal Toezicht über die spanische Echtzeitmeldung bis zum italienischen Tax Control Framework, das die kooperative Aufsicht mit einer zertifizierten Compliance-Organisation und einer strafrechtlichen Haftungsbefreiung verknüpft.

Wie funktioniert kooperative Steuer-Compliance in den Niederlanden, Spanien und Italien?

In den Niederlanden, Spanien und Italien funktioniert kooperative Compliance über drei verschiedene Mechaniken, die alle auf laufende Offenlegung statt nachträgliche Prüfung setzen. Die Niederlande nutzen einen Vertrag, Spanien eine technische Schnittstelle, Italien ein zertifiziertes Kontrollsystem. Gemeinsam ist ihnen, dass das Unternehmen Transparenz liefert und im Gegenzug eine bessere Position bei der Frage erhält, ob ein Fehler bei einer innergemeinschaftlichen Lieferung als vorsätzliche Hinterziehung zu werten ist.

Das niederländische Horizontaal Toezicht beruht auf individuell ausgehandelten Convenanten zwischen dem Unternehmen und der Belastingdienst, der niederländischen Finanzverwaltung. Diese öffentlich-rechtlichen Vereinbarungen laufen typischerweise über mehrere Jahre und werden auf die konkrete Geschäftstätigkeit und Risikostruktur zugeschnitten; die umsatzsteuerrechtliche Grundlage bildet die Wet op de omzetbelasting 1968. Spanien geht den technischen Weg und verpflichtet seit Juli 2017 Großunternehmen und monatliche Umsatzsteuerzahler über das Sistema de Suministro Inmediato de Información (SII), ihre Rechnungsdaten binnen vier Werktagen elektronisch an die Steuerverwaltung zu übermitteln. Italien wiederum hat mit dem Decreto Legislativo 128/2015, zuletzt umgestaltet durch D.Lgs. 221/2023 und D.Lgs. 108/2024, ein Cooperative Compliance Regime geschaffen, dessen Eingangsschwelle laufend sinkt und das auf einem zertifizierten Tax Control Framework aufsetzt.

Für deutsche Unternehmen, die in diese Märkte liefern, ist das mehr als Rechtsvergleichung. Wer als Lieferant in eine spanische oder italienische Kette eingebunden ist, bewegt sich faktisch in einem Umfeld, in dem die dortige Verwaltung die Transaktion zeitnah sieht. In der Beratungspraxis grenzüberschreitend tätiger Mandanten zeigt sich, dass gerade diese Datentiefe auf der Abnehmerseite die eigene Nachweisführung beeinflusst, weil Diskrepanzen zwischen Liefer- und Erwerbsmeldung schneller auffallen als im deutschen System.

Was bedeutet das niederländische Horizontaal Toezicht für den Vorsatzvorwurf?

Das Horizontaal Toezicht schützt über die offengelegte Transparenz, die den Nachweis bewusster Täuschung praktisch erschwert. Eine gesetzliche Beweislastumkehr knüpft das niederländische Recht an die Teilnahme dagegen nicht. Der Tatbestand der Steuerhinterziehung setzt auch dort Vorsatz voraus. Die Erfüllung der Transparenz- und Mitwirkungspflichten kann aber nach den allgemeinen Grundsätzen der Algemene wet inzake rijksbelastingen, insbesondere im Rahmen des Hinterziehungstatbestands des Artikel 69 AWR, als mildernder Umstand bei der Würdigung des Vorsatzes berücksichtigt werden.

Der Preis für diesen Schutz ist Datenzugang. Das kontinuierliche Monitoring gewährt der Belastingdienst Zugang zu steuerrelevanten Daten oder regelmäßigen Datenextrakten. Bei innergemeinschaftlichen Lieferungen umfasst das detaillierte Informationen über Abnehmer, Warenarten, Lieferwege und die steuerliche Behandlung. Hinzu kommt eine erweiterte Sorgfaltsprüfung, die über die bloße VIES-Abfrage hinausgeht und die laufende Verifikation der Abnehmer-Umsatzsteuer-Identifikationsnummer, die Bewertung der wirtschaftlichen Substanz des Geschäftspartners sowie die lückenlose Dokumentation der Transportnachweise verlangt. Vor komplexen Transaktionen müssen Unternehmen mit der Verwaltung kommunizieren und steuerliche Unsicherheiten umgehend melden.

Diese Architektur ist darauf ausgelegt, Fehler zu erkennen und zu korrigieren, bevor sie zu einer Steuerverkürzung führen. Wer laufend offenlegt und bei Unsicherheiten vorab fragt, dem fällt es schwer, später bewusste Täuschung vorzuwerfen; Unregelmäßigkeiten werden typischerweise als fahrlässig oder als Organisationsmangel bewertet. Die OECD führt das niederländische Modell in ihrer Verlautbarung „Co-operative Compliance: A Framework“ (OECD Publishing, 2013) als Best Practice für kooperative Compliance. Genau die erweiterten Sorgfaltspflichten über die VIES-Validierung hinaus sind der Punkt, den Deutschland für innergemeinschaftliche Lieferungen übernehmen sollte.

Wie schnell muss ein Unternehmen unter dem spanischen SII melden?

Unter dem spanischen SII müssen meldepflichtige Unternehmen ihre Rechnungsdaten binnen vier Werktagen elektronisch an die Agencia Estatal de Administración Tributaria übermitteln. Die normative Grundlage ist die Orden HFP/417/2017 vom 12. Mai 2017. Erfasst sind seit Juli 2017 Großunternehmen und monatliche Umsatzsteuerzahler. Die Meldung läuft über eine standardisierte Schnittstelle, über die strukturierte Daten in nahezu Echtzeit fließen.

Bei innergemeinschaftlichen Lieferungen verlangt das System mehr als die bloßen Rechnungsbeträge. Übermittelt werden müssen zusätzlich die Umsatzsteuer-Identifikationsnummer des Abnehmers, der vereinbarte Incoterm sowie Details zum Transport. Diese Datentiefe erlaubt der Verwaltung den automatisierten Abgleich zwischen Lieferanten- und Abnehmerdaten. Stimmt eine Ausgangsmeldung des Lieferanten nicht mit der Erwerbsmeldung des Abnehmers überein, fällt die Diskrepanz zeitnah auf, und es folgen Rückfragen oder eine Prüfung, bevor sich ein Fehler verfestigt.

Strafrechtlich wirkt das auf zwei Wegen. Die Steuerverwaltung berücksichtigt ein TCMS als mildernden Faktor bei der Strafzumessung, sodass Unternehmen mit zusätzlichen Compliance-Maßnahmen bei Verstößen mit reduzierten Sanktionen rechnen können. Und die transparente, zeitnahe Datenübermittlung erschwert den Nachweis vorsätzlichen Handelns erheblich, weil sich kaum behaupten lässt, ein offen gemeldeter Vorgang sei zugleich bewusst verschleiert worden. Mehrere EU-Staaten prüfen die Übernahme ähnlicher Echtzeitsysteme; für Deutschland wäre das eine technische Lösung, die die Fehlerwahrscheinlichkeit mittelfristig senkt, aber erhebliche Infrastrukturinvestitionen verlangt.

Welche Schwellen und Fristen gelten im italienischen Cooperative Compliance Regime?

Im italienischen Cooperative Compliance Regime sinkt die Umsatzschwelle für die Teilnahme von 750 Millionen Euro im Jahr 2024 über 500 Millionen Euro im Jahr 2026 auf 100 Millionen Euro im Jahr 2028. Damit öffnet sich das ursprünglich auf Großkonzerne zugeschnittene Regime schrittweise für den breiteren Mittelstand. Rechtsgrundlage ist das Decreto Legislativo 128/2015 in der Fassung der Reformdekrete D.Lgs. 221/2023 und D.Lgs. 108/2024.

Kern des Systems ist das durch Provvedimento Nr. 5320/2025 konkretisierte Tax Control Framework mit vier Komponenten: einer Kontrollumgebung mit Governance-Strukturen und strategischer Steuerausrichtung, einer systematischen Risikobeurteilung, präventiven und detektiven Kontrollaktivitäten sowie einem Berichtswesen mit definierten Eskalationsverfahren. Das Decreto MEF vom 12. November 2024 verlangt eine obligatorische Zertifizierung durch qualifizierte unabhängige Fachkräfte. Bei grenzüberschreitenden Geschäften gelten verkürzte Meldefristen von zwölf Tagen für Ausgangsrechnungen, die über das Sistema di Interscambio laufen.

Besonders einschneidend ist die seit April 2025 geltende Sicherheitspflicht für Unternehmen aus Drittstaaten. Sie müssen eine Sicherheit von 50.000 Euro stellen, wobei die Frist hierfür am 14. Juni 2025 endete.

Fallstrick: Wird die Sicherheit nicht fristgerecht gestellt, erfolgt die automatische Löschung aus dem VIES-System – und damit fällt die steuerfreie innergemeinschaftliche Lieferung nach Italien praktisch weg. Für ein Nicht-EU-Unternehmen, das nach Italien liefert, ist das eine harte Marktzutrittshürde, die sich leicht übersehen lässt, weil sie nicht an der einzelnen Lieferung hängt, sondern an einem verwaltungsseitigen Statuswechsel. In der Beratung von Drittstaaten-Mandanten mit italienischen Abnehmern hat sich gezeigt, dass diese Sicherheitsleistung organisatorisch frühzeitig eingeplant werden muss, weil die VIES-Löschung sonst die gesamte Lieferbeziehung kippt.

Welche Sanktionsmilderung gewährt das italienische System bei rechtzeitiger Risikokommunikation?

Das italienische System gewährt eine fünfzigprozentige Reduktion der Steuersanktionen, wenn das Unternehmen ein Steuerrisiko rechtzeitig kommuniziert. Bei vorab kommunizierten Risiken und zertifiziertem Tax Control Framework kommt sogar der vollständige Erlass administrativer Strafen in Betracht, und die strafrechtliche Verfolgung wegen ungetreuer Steuererklärung ist ausgeschlossen, soweit es sich nicht um Betrugsdelikte handelt. Damit ist die Risikokommunikation kein Eingeständnis, sondern der Hebel zur Sanktionsmilderung.

Die zweite Schutzebene liegt im Unternehmensstrafrecht. Das Decreto Legislativo 231/2001 begründet eine eigenständige administrative Haftung juristischer Personen, die durch die Legge 157/2019 auf steuerstrafrechtliche Tatbestände erweitert wurde. Ein Unternehmen mit einem wirksamen Organisationsmodell nach D.Lgs. 231/2001 kann sich vollständig von der Haftung befreien, sofern das Modell vor der Tat wirksam war; bei nachträglicher Implementierung bleibt immerhin eine Strafmilderung um 50 bis 66 Prozent. Das Sanktionssystem arbeitet mit Geldstrafen von 258 bis 1.549 Euro pro Quote, wobei zwischen 100 und 1.000 Quoten verhängt werden können.

Die Reichweite dieser Modelle hat die Corte di Cassazione präzisiert. In der Sentenza Nr. 21640 vom 19. Mai 2023 stellte das Gericht klar, dass die Unternehmensverantwortlichkeit nach D.Lgs. 231/2001 auch dann fortbesteht, wenn die zugrunde liegende Straftat bereits verjährt ist. Das grundlegende ThyssenKrupp-Urteil, Sentenza Nr. 38343 vom 18. September 2014, etablierte das Konzept der Organisationsschuld und definierte Maßstäbe für die Bewertung der Angemessenheit von Organisationsmodellen. Über 150 Großunternehmen, vornehmlich aus Industrie, Finanzdienstleistung und Telekommunikation, nehmen inzwischen am Cooperative Compliance Regime teil. Die substantiellen Strafmilderungen und Haftungsausschlüsse rechtfertigen aus betriebswirtschaftlicher Sicht den erheblichen Implementierungsaufwand.

Was bringt das französische Examen de Conformité Fiscale?

Das französische Examen de Conformité Fiscale gewährt bei nachgewiesener Gutgläubigkeit den Erlass von Strafzinsen und Bußgeldern. Das seit 2021 bestehende ECF, eingeführt durch Décret Nr. 2021-25 vom 13. Januar 2021, ist eine freiwillige Compliance-Prüfung durch qualifizierte Wirtschaftsprüfer. Sie bewertet die Ordnungsmäßigkeit der Buchführung, die Einhaltung steuerlicher Pflichten und die Angemessenheit der internen Kontrollsysteme. Für innergemeinschaftliche Lieferungen verlangt das ECF erweiterte Nachweise, etwa die Validierung der Abnehmer-Umsatzsteuer-Identifikationsnummer, die Vollständigkeit der Transportdokumentation und die korrekte Erfassung in den Zusammenfassenden Meldungen, mit besonderem Augenmerk auf Risikoindikatoren für Karussellgeschäfte.

Flankiert wird das durch eine Verschärfung im materiellen Recht. Die Loi de Finances 2024 schuf mit Article 113 den Straftatbestand der Beihilfe zum Steuerbetrug, der mit bis zu fünf Jahren Freiheitsentzug bedroht ist. Das erhöht den Druck, wirksame Präventionsmaßnahmen einzuführen. Die formelle Bestätigung der Compliance durch den ECF-Prüfbericht kann zudem als Nachweis der Sorgfalt in einem Strafverfahren dienen.

Die Inanspruchnahme bleibt allerdings verhalten. Nach offiziellen Angaben wurden 701 ECF für Geschäftsjahre mit Abschluss zum 31. Dezember 2020 durchgeführt, 549 für 2021 und 980 für 2022. Diese Zahlen zeigen, dass ein rein freiwilliges System ohne stärkere Anreize nur begrenzt Wirkung entfaltet. Vor allem Unternehmen mit komplexen grenzüberschreitenden Geschäften nutzen die Prüfung zur Absicherung ihrer steuerlichen Position.

Cooperative Compliance im Modellvergleich

Die folgende Übersicht ordnet die vier Modelle nach Rechtsgrundlage, zentralem Mechanismus und der entscheidenden Zahl.

Land

Rechtsgrundlage

Mechanismus

Zentrale Kennzahl

Wirkung auf Vorsatz/Sanktion

Niederlande

Convenant, Wet op de omzetbelasting 1968; Art. 69 AWR

Vertrag mit laufendem Datenzugang der Belastingdienst

mehrjährige Vertragslaufzeit, individuell ausgehandelt

faktischer Schutz, keine gesetzliche Beweislastumkehr

Spanien

Orden HFP/417/2017

elektronische Echtzeitmeldung aller Rechnungsdaten

Meldefrist vier Werktage, ab Juli 2017

mildernder Faktor, erschwerter Vorsatznachweis

Italien

D.Lgs. 128/2015 i.d.F. D.Lgs. 108/2024; D.Lgs. 231/2001

zertifiziertes Tax Control Framework plus Modello 231

Schwelle 750 Mio. (2024) auf 100 Mio. Euro (2028); 50.000 Euro Sicherheit für Drittstaaten

50 % Sanktionsmilderung, volle Haftungsbefreiung möglich

Frankreich

Décret Nr. 2021-25; Loi de Finances 2024, Art. 113

freiwillige formelle Compliance-Prüfung (ECF)

980 ECF für das Geschäftsjahr 2022

Erlass von Strafzinsen und Bußgeldern bei Gutgläubigkeit

Was dieser Beitrag nicht behandelt

Der Beitrag stellt die kooperativen und digitalen Compliance-Modelle der Niederlande, Spaniens, Italiens und Frankreichs in ihren Grundzügen dar. Die Modelle mit vollständiger strafrechtlicher Exkulpation, namentlich das Vereinigte Königreich mit Section 45 Criminal Finances Act 2017, und die österreichische begleitende Kontrolle nach § 153a BAO bleiben hier außer Betracht; sie sind eigenständigen Beiträgen vorbehalten. Ebenso wenig behandelt werden die deutschen Voraussetzungen der Steuerbefreiung nach § 6a UStG, der konkrete organisatorische Aufbau eines TCMS im einzelnen Unternehmen sowie die vollständigen technischen Übermittlungsspezifikationen der nationalen Meldesysteme. Maßgeblich ist im Einzelfall stets das jeweils geltende nationale Recht zum Zeitpunkt der Transaktion.

Unsere fachliche Einschätzung

Der Reiz dieser Modelle liegt darin, dass sie das für den Hinterziehungsvorwurf entscheidende Wissenselement angreifen. Wer laufend offenlegt, wie die Niederlande es über das Convenant verlangen, oder zeitnah meldet, wie Spanien es über das SII erzwingt, schwächt den Vorwurf bewusster Täuschung an der Wurzel. Das italienische Modell geht einen Schritt weiter und koppelt die kooperative Aufsicht mit dem Tax Compliance Management System und dem Unternehmensstrafrecht zu einer kohärenten Architektur, die bis zur vollständigen Haftungsbefreiung reicht. Die 50.000-Euro-Sicherheit für Drittstaaten ist dabei eine drastische, aber wirksame Missbrauchsbremse.

Für deutsche Unternehmen folgt daraus zweierlei. Erstens ist die Datentiefe auf der Abnehmerseite ein Faktor, der die eigene Position beeinflusst, sobald ein Mandant in eine spanische oder italienische Kette liefert; die dortige Verwaltung sieht die Transaktion, und Diskrepanzen zwischen Liefer- und Erwerbsmeldung werden schneller sichtbar. Zweitens zeigt der Vergleich, was das deutsche Recht den compliant agierenden Unternehmen bei innergemeinschaftlichen Lieferungen bislang vorenthält, nämlich eine verbindliche Schutzwirkung statt einer bloßen Indizüberlegung. In der Verteidigungspraxis erweist sich eine lückenlose, zeitnahe Dokumentation der Liefer- und Transportnachweise schon heute als das wirksamste Mittel, um einen objektiven Umsatzsteuerfehler auf die Fahrlässigkeitsebene zu ziehen. Die kooperativen Modelle der Nachbarstaaten machen genau diese Dokumentation zum institutionalisierten Regelfall.

Häufige Fragen

Was ist Cooperative Compliance? Es ist der Tausch von Transparenz gegen Verfahrensvorteile: Das Unternehmen legt seine steuerlichen Daten und Risiken fortlaufend offen, im Gegenzug prüft die Verwaltung zeitnah und begleitend statt nachträglich und repressiv. Geprägt hat den Begriff die OECD 2013 in ihrer Studie „Co-operative Compliance: A Framework“. Praktisch ausgestaltet ist er in Europa sehr unterschiedlich – vom ausgehandelten niederländischen Vertrag über die spanische Echtzeitmeldung bis zum zertifizierten italienischen Tax Control Framework.

Schützt das niederländische Horizontaal Toezicht vor dem Vorwurf der Umsatzsteuerhinterziehung? Nicht durch eine gesetzliche Beweislastumkehr, aber faktisch. Die Teilnahme kehrt die Beweislast nicht um, doch die Erfüllung der Transparenz- und Mitwirkungspflichten kann nach den allgemeinen Grundsätzen der Algemene wet inzake rijksbelastingen, namentlich beim Hinterziehungstatbestand des Artikel 69 AWR, als mildernder Umstand berücksichtigt werden. Die maximale Offenlegung erschwert den Nachweis bewusster Täuschung, sodass Fehler typischerweise als fahrlässig bewertet werden.

Wie schnell muss ein Unternehmen unter dem spanischen SII melden? Binnen vier Werktagen. Seit Juli 2017 müssen Großunternehmen und monatliche Umsatzsteuerzahler ihre Rechnungsdaten in dieser Frist elektronisch an die Agencia Estatal de Administración Tributaria übermitteln, geregelt in der Orden HFP/417/2017. Bei innergemeinschaftlichen Lieferungen gehören dazu auch die Umsatzsteuer-Identifikationsnummer des Abnehmers, der Incoterm und Transportdetails.

Welche Umsatzschwelle gilt für die italienische Cooperative Compliance? Die Schwelle sinkt schrittweise. Sie liegt 2024 bei 750 Millionen Euro Umsatz, fällt 2026 auf 500 Millionen Euro und 2028 auf 100 Millionen Euro. Grundlage ist das Decreto Legislativo 128/2015 in der Fassung der Reformdekrete D.Lgs. 221/2023 und D.Lgs. 108/2024.

Was gilt für Nicht-EU-Unternehmen, die nach Italien liefern? Seit April 2025 müssen Unternehmen aus Drittstaaten eine Sicherheit von 50.000 Euro stellen; die Frist hierfür endete am 14. Juni 2025. Wird die Sicherheit nicht gestellt, erfolgt die automatische Löschung aus dem VIES-System, was steuerfreie innergemeinschaftliche Lieferungen nach Italien faktisch unmöglich macht.

Welche Sanktionsmilderung bietet das italienische System? Eine fünfzigprozentige Reduktion der Steuersanktionen bei rechtzeitiger Kommunikation eines Steuerrisikos. Bei vorab kommuniziertem Risiko und zertifiziertem Tax Control Framework kommt der vollständige Erlass administrativer Strafen in Betracht. Über ein wirksames Organisationsmodell nach D.Lgs. 231/2001, das vor der Tat bestand, ist sogar eine vollständige Haftungsbefreiung des Unternehmens möglich.