Auskunfts- und Vorlageverlangen des Finanzamts: Wann der Einspruch statthaft ist

Prof. Dr. Manzur Esskandari, Rechtsanwalt und Fachanwalt für Steuerrecht, und Dr. Daniela Bick, LL.M. (Taxation)

Rechtsstand: August 2026 — basierend auf §§ 93, 97, 118 und 347 AO sowie dem Anwendungserlass zur Abgabenordnung und der BFH-Rechtsprechung zur Abgrenzung von Verwaltungsakt und Vorbereitungshandlung.

Definition

Ein Verwaltungsakt ist jede hoheitliche Maßnahme einer Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts, die „auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist" (§ 118 Satz 1 AO). Das entscheidende Merkmal ist die eigenständige Regelung mit Außenwirkung. Fehlt sie, weil die Maßnahme lediglich einen späteren Bescheid vorbereitet oder eine bereits bestehende Pflicht wiederholt, liegt eine nicht selbständig anfechtbare Vorbereitungshandlung vor.

Ist ein Auskunfts- oder Vorlageverlangen des Finanzamts ein einspruchsfähiger Verwaltungsakt?

Ja, im Grundsatz. Sowohl das Auskunftsersuchen nach § 93 AO als auch das Vorlageersuchen nach § 97 AO sind Verwaltungsakte, gegen die der Einspruch nach § 347 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 AO statthaft ist. Die Finanzverwaltung selbst bestätigt das. Nach dem Anwendungserlass zur Abgabenordnung gilt: „Auskunftsersuchen nach § 93 Abs. 1 Satz 1 AO sind Verwaltungsakte" (AEAO zu § 93, Nr. 1.1.4). Für das Vorlageersuchen nach § 97 AO gilt nichts anderes.

Der Einspruch eröffnet dem Steuerpflichtigen die Überprüfung der Rechtmäßigkeit, bevor er dem Verlangen nachkommt. Geprüft wird dabei vor allem, ob das Ersuchen erforderlich und verhältnismäßig ist und ob das Finanzamt sein Ermessen fehlerfrei ausgeübt hat. Ein Auskunftsersuchen an einen Dritten setzt zusätzlich voraus, dass die Sachverhaltsaufklärung beim Beteiligten selbst nicht zum Ziel geführt hat oder keinen Erfolg verspricht (§ 93 Abs. 1 Satz 3 AO). Die Auskunftspflicht anderer Personen ist gegenüber der Mitwirkung der Beteiligten nachrangig.

Der Einspruch verschafft dem Steuerpflichtigen damit eine Kontrolle, die er ohne ihn erst im Streit um den Steuerbescheid führen könnte. Beanstanden lässt sich etwa ein Verlangen, das Auskünfte ohne konkreten Anlass ins Blaue hinein fordert oder das über das für die Besteuerung Erforderliche hinausgeht. Das Finanzamt muss den Zweck der Ermittlung benennen und die Auswahl des Adressaten nachvollziehbar machen.

Die formale Bezeichnung durch das Finanzamt entscheidet die Frage nicht. Maßgeblich ist der Regelungsgehalt der Maßnahme, nicht ihr Briefkopf. Ein als schlichte Bitte formuliertes Schreiben kann ein Verwaltungsakt sein, während eine förmlich klingende Erinnerung ohne eigene Regelung keiner ist.

Wie unterscheidet sich ein Verwaltungsakt von einer bloßen Vorbereitungshandlung?

Ein Verwaltungsakt trifft eine eigenständige, erzwingbare Regelung, eine Vorbereitungshandlung bereitet lediglich einen späteren Bescheid vor. Das für die Unterscheidung maßgebliche Kriterium ist im Steuerrecht die Erzwingbarkeit einer Maßnahme nach den §§ 328 ff. AO. Erzwingbar sind allein Verwaltungsakte, denn die abstrakte gesetzliche Pflicht bedarf zunächst der Konkretisierung durch einen Verwaltungsakt, der erst die Grundlage für den Einsatz von Zwangsmitteln bildet. Als Zwangsmittel kommt vor allem das Zwangsgeld in Betracht, das nach § 329 AO den Betrag von 25.000 Euro nicht übersteigen darf.

Eine konkrete Aufforderung zur Einreichung bestimmter Unterlagen erreicht diese Schwelle. Nach der Rechtsprechung stellt eine gesetzeskonkretisierende Aufforderung zur Einreichung von Unterlagen einen Verwaltungsakt dar (BFH, Beschluss vom 22. Dezember 1993, I B 59/93). Für die Pflicht zur Abgabe der Anlage EÜR hat der Bundesfinanzhof mit Urteil vom 16. November 2011 (X R 18/09) entschieden, dass die Aufforderung zu ihrer Einreichung ein anfechtbarer Verwaltungsakt ist.

Am anderen Ende steht die Maßnahme ohne eigene Regelung. Die bloße Erinnerung an die Befolgung einer früheren Aufforderung ist mangels Regelungsgehalts kein Verwaltungsakt (BFH, Urteil vom 2. Juli 1997, I R 45/96). Das Benennungsverlangen nach § 160 AO ist ebenfalls kein Verwaltungsakt, weil es nur die ohnehin bestehende Mitwirkungspflicht nach § 90 AO konkretisiert und keine unmittelbare Rechtswirkung entfaltet (BFH, Urteil vom 12. September 1985, VIII R 371/83). In der Literatur besteht zudem die Tendenz, einfache Aufforderungen zurückhaltend als Verwaltungsakt einzuordnen, um eine vorzeitige Bestandskraft und die Last gesonderter Anfechtung zu vermeiden.

Der Grund für diese Zurückhaltung liegt im Verfahren. Würde jede Zwischenaufforderung als selbständiger Verwaltungsakt behandelt, müsste der Steuerpflichtige eine Vielzahl von Schreiben einzeln anfechten, um deren Bestandskraft zu verhindern. Die Rechtsprechung zieht die Grenze deshalb dort, wo eine Maßnahme eine eigene, erzwingbare Belastung schafft, statt nur den Weg zum Steuerbescheid zu ebnen.

Merkmal

Verwaltungsakt

Bloße Vorbereitungshandlung

Regelungsgehalt

eigenständige Einzelfallregelung mit Außenwirkung

wiederholt eine bestehende Pflicht oder bereitet nur vor

Erzwingbarkeit (§§ 328 ff. AO)

ja, mit Zwangsmitteln durchsetzbar

nein

Beispiel

fristgebundene Aufforderung zur Vorlage bestimmter Unterlagen

bloße Erinnerung; Benennungsverlangen nach § 160 AO

Rechtsbehelf

Einspruch statthaft (§ 347 AO)

nicht selbständig anfechtbar

Ist die Anforderung einer Überschussprognose ein anfechtbarer Verwaltungsakt?

Das hängt vom Regelungsgehalt ab, tendiert bei einem konkreten, fristgebundenen Verlangen aber zum Verwaltungsakt. Eine Totalüberschussprognose ist keine vorhandene Urkunde im Sinne des § 97 AO, sondern eine vom Steuerpflichtigen erst zu erstellende Berechnung. Das Verlangen liegt damit näher an einem Auskunftsersuchen nach § 93 AO und an der allgemeinen Mitwirkung nach § 90 AO.

In der Praxis stehen sich zwei Einordnungen gegenüber. Fordert das Finanzamt eine vermögensverwaltende GbR unter Fristsetzung auf, eine Prognose für einen bestimmten Zeitraum zu übermitteln, und wertet es die Anforderung anschließend als bloße, nicht anfechtbare Vorbereitungshandlung, so beruft es sich darauf, dass noch keine Regelung mit Außenwirkung getroffen sei. Die Gegenposition sieht in dem fristgebundenen, auf ein konkretes Handeln gerichteten Verlangen eine Maßnahme mit unmittelbarer Rechtswirkung und damit einen Verwaltungsakt nach § 118 AO.

Nach dem Abgrenzungskriterium spricht viel für einen Verwaltungsakt, sobald das Verlangen konkret, fristgebunden und notfalls mit Zwangsgeld durchsetzbar ist. Eine pauschale Aussage, es liege kein Verwaltungsakt vor, greift daher zu kurz, weil sie den Regelungsgehalt des Einzelfalls ausblendet. Für den Steuerpflichtigen ist die Einordnung selten ein Nachteil. Hält er das Verlangen für einen Verwaltungsakt, wahrt er mit dem Einspruch seine Rechte; hält das Finanzamt es für keinen, kann es die Prognose ohne einen anfechtbaren Zwischenschritt nicht erzwingen.

Aufschlussreich ist, worauf ein Finanzamt sein Verlangen stützt. Beruft es sich auf die Mitwirkungspflichten der §§ 90, 93 und 97 AO, so benennt es damit gerade die Normen, deren Auskunfts- und Vorlageersuchen nach dem Anwendungserlass Verwaltungsakte sind. Die Berufung auf § 93 AO und zugleich die Einordnung des Verlangens als bloße Vorbereitungshandlung stehen in einem Spannungsverhältnis.

Welche Fristen und Formalien gelten für den Einspruch?

Der Einspruch ist innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe des Verwaltungsakts einzulegen (§ 355 Abs. 1 AO). Er kann schriftlich, elektronisch oder zur Niederschrift bei der Behörde erhoben werden (§ 357 Abs. 1 AO). Fehlt eine Rechtsbehelfsbelehrung oder ist sie unvollständig, verlängert sich die Frist auf ein Jahr (§ 356 Abs. 2 AO). Gerade bei einem Verlangen, dessen Verwaltungsaktqualität strittig ist, fehlt eine Belehrung häufig, sodass die längere Frist greift. Für den Fristbeginn kommt es auf die Bekanntgabe an, die bei einem schriftlich übermittelten Verwaltungsakt regelmäßig am dritten Tag nach der Aufgabe zur Post als bewirkt gilt (§ 122 Abs. 2 Nr. 1 AO).

Der Einspruch hemmt die Wirkung des angefochtenen Verwaltungsakts nicht, denn er hat keine aufschiebende Wirkung (§ 361 Abs. 1 AO). Wer die Vollziehung aufhalten will, beantragt die Aussetzung der Vollziehung nach § 361 Abs. 2 AO, hilfsweise beim Finanzgericht. Ist die Einordnung als Verwaltungsakt zweifelhaft, empfiehlt sich der vorsorgliche Einspruch, um die Frist in jedem Fall zu wahren. Er schadet nicht, auch wenn sich später herausstellt, dass gar kein Verwaltungsakt vorlag.

Was tun, wenn das Finanzamt den Einspruch für unzulässig hält?

Hält das Finanzamt den Einspruch für unzulässig, sollte der Steuerpflichtige an ihm festhalten und zusätzlich die Sachaufsicht einschalten. Verwirft das Finanzamt den Einspruch durch förmliche Einspruchsentscheidung als unzulässig, ist diese Entscheidung ihrerseits mit der Klage zum Finanzgericht angreifbar, das die Frage der Verwaltungsaktqualität dann klärt. Parallel kann die Vorlage des Vorgangs an die zuständige Sachgebiets- oder Bereichsleitung angeregt werden, um die Rechtsgrundlage des Verlangens prüfen zu lassen.

Ein zweiter Hebel ergibt sich aus der Erzwingbarkeit. Will das Finanzamt das Verlangen tatsächlich durchsetzen, muss es ein Zwangsgeld androhen (§ 332 AO). Diese Androhung ist unzweifelhaft ein Verwaltungsakt und damit einspruchsfähig, sodass spätestens an dieser Stelle der Rechtsweg offensteht.

Wichtig ist die Dokumentation des Schriftverkehrs. Wer die Rechtsgrundlage des Verlangens erfragt und die Antwort des Finanzamts festhält, schafft die Grundlage, um im weiteren Verfahren die Ermessensausübung und die Erforderlichkeit anzugreifen. Bleibt eine Begründung aus, stärkt das die Position des Steuerpflichtigen, weil das Finanzamt die Rechtmäßigkeit seines Verlangens darzulegen hat. In Rechtsbehelfsmandaten hat sich bewährt, die materielle Berechtigung des Verlangens früh zu adressieren, weil die Rechtmäßigkeit des zugrunde liegenden Ansatzes spätestens im Einspruch gegen den Steuerbescheid überprüft wird. Wer die formale und die materielle Ebene sauber trennt, verliert durch einen als unzulässig verworfenen Einspruch nichts.

Was dieser Beitrag nicht behandelt

Der Beitrag behandelt die verfahrensrechtliche Frage der Anfechtbarkeit, nicht die materielle Frage, ob eine verkürzte Restnutzungsdauer eine Überschussprognose überhaupt rechtfertigt. Diese Frage ist Gegenstand eines gesonderten Beitrags. Ausgeklammert bleiben außerdem die Prüfungsanordnung der Außenprüfung mit ihren eigenen Regeln, das Sammelauskunftsersuchen an Dritte nach § 93 Abs. 1a AO sowie die Besonderheiten des Steuerstrafverfahrens.

Unsere fachliche Einschätzung

Die verbreitete Behauptung, eine Anforderung sei „kein Verwaltungsakt", ist mit Vorsicht zu genießen. Sie trifft auf bloße Erinnerungen und auf Aufforderungen zu, die nur eine gesetzliche Pflicht wiederholen. Ein konkretes, fristgebundenes Verlangen, das auf ein bestimmtes Handeln zielt und mit Zwangsmitteln durchsetzbar wäre, ist dagegen regelmäßig ein Verwaltungsakt. Für die Beratung ergeben sich zwei Konsequenzen. Zum einen sollte bei jeder fristgebundenen Anforderung geprüft werden, ob ein vorsorglicher Einspruch die Rechte sichert, insbesondere wenn keine Rechtsbehelfsbelehrung beigefügt ist. Zum anderen sollte die materielle Auseinandersetzung nicht allein an der formalen Einordnung hängen, denn die Rechtmäßigkeit des Verlangens lässt sich spätestens gegen den Steuerbescheid durchsetzen. Wer beide Ebenen im Blick behält, muss sich zwischen formalem Rechtsschutz und sachlicher Verteidigung nicht entscheiden. Im geschilderten Streit um eine Überschussprognose liegt der eigentliche Gewinn ohnehin auf der materiellen Ebene, weil eine verkürzte Restnutzungsdauer die Einkunftserzielungsabsicht nicht erschüttert. Der formale Streit um die Anfechtbarkeit sichert dabei die Zeit, die für die sachliche Klärung nötig ist.

Häufige Fragen

Ist jedes Schreiben des Finanzamts ein Verwaltungsakt?

Nein. Ein Verwaltungsakt liegt nur vor, wenn die Maßnahme eine eigenständige Regelung mit unmittelbarer Rechtswirkung nach außen trifft. Reine Mitteilungen, Erinnerungen oder Aufforderungen, die nur eine gesetzliche Pflicht wiederholen, sind keine Verwaltungsakte.

Kann ich gegen ein Auskunftsersuchen Einspruch einlegen?

Ja. Ein Auskunftsersuchen nach § 93 AO ist ein Verwaltungsakt und nach § 347 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 AO einspruchsfähig. Der Einspruch ist innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe einzulegen.

Woran erkenne ich, ob ein Verlangen erzwingbar ist?

Erzwingbar sind nur Verwaltungsakte, deren Nichtbefolgung mit Zwangsmitteln nach den §§ 328 ff. AO durchgesetzt werden kann. Das Zwangsgeld darf dabei 25.000 Euro nicht übersteigen. Eine Maßnahme, die keine erzwingbare Regelung trifft, ist regelmäßig kein Verwaltungsakt.

Was passiert, wenn ich die geforderten Unterlagen nicht vorlege?

Bei einem wirksamen Verwaltungsakt kann das Finanzamt ein Zwangsgeld androhen und festsetzen (§§ 332, 329 AO). Die Androhung ist ihrerseits ein anfechtbarer Verwaltungsakt, sodass an dieser Stelle erneut der Einspruch offensteht.

Verliere ich durch einen vorsorglichen Einspruch etwas?

Nein. Ein vorsorglicher Einspruch wahrt die Frist, ohne Nachteile zu begründen. Stellt sich später heraus, dass gar kein Verwaltungsakt vorlag, geht der Einspruch ins Leere, ohne zu schaden.

Hemmt der Einspruch die Frist zur Vorlage?

Nein. Der Einspruch hat keine aufschiebende Wirkung (§ 361 Abs. 1 AO). Wer die Vollziehung aufhalten will, muss zusätzlich die Aussetzung der Vollziehung nach § 361 Abs. 2 AO beantragen.

Auskunfts- und Vorlageverlangen des Finanzamts: Wann der Einspruch statthaft ist

TL;DR

Ist ein Auskunfts- oder Vorlageverlangen des Finanzamts ein einspruchsfähiger Verwaltungsakt?

Wie unterscheidet sich ein Verwaltungsakt von einer bloßen Vorbereitungshandlung?

Ist die Anforderung einer Überschussprognose ein anfechtbarer Verwaltungsakt?

Welche Fristen und Formalien gelten für den Einspruch?

Was tun, wenn das Finanzamt den Einspruch für unzulässig hält?

Was dieser Beitrag nicht behandelt

Unsere fachliche Einschätzung

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